2003年，國務(wù)院建立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療部際聯(lián)席會議制度，并出臺了《關(guān)于進一步做好新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點工作的指導(dǎo)意見》。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制（以下簡稱“新合醫(yī)”）就是由個人、集體、政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟制度，具體辦法是：中央財政為每個參合農(nóng)民補助10元（前提是地方配套資金首先到位），省、市、縣級地方財政再補助10元，引導(dǎo)農(nóng)民個人自愿繳費10元，籌集新型合作醫(yī)療費年人均30元?！靶潞厢t(yī)”政策由于自身存在的問題以及一些地方政府在實施中的“套資”沖動，使該政策執(zhí)行出現(xiàn)了偏差。
2003年9月11日，H省G縣委辦、縣政府辦下發(fā)了《G縣2003年新型農(nóng)村合作醫(yī)療資金籌集責任獎懲辦法》，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在9月20日前務(wù)必使參加合作醫(yī)療的人數(shù)達到農(nóng)業(yè)人口的40％，同時制定了對縣級領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)的獎罰措施。為了完成縣政府下達的指標，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)將任務(wù)指標分攤到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和衛(wèi)生院。到9月20日，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)因不能完成縣提出的40％的指標，采取了未完成指標部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與衛(wèi)生院先墊資上繳、再繼續(xù)動員農(nóng)民參加合作醫(yī)療的做法。據(jù)H省衛(wèi)生廳核實，截至9月20日，在G縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)上繳縣合作醫(yī)療基金賬戶的資金中，有29個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共墊資262.993萬元；截至10月22日，仍有28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)墊資196.834萬元，核減墊資后參加合作醫(yī)療的農(nóng)民實際人數(shù)應(yīng)為168615人，比G縣政府9月20日上報的人數(shù)少98417人。
為了套取上級的財政補助資金，很多地方對于新合醫(yī)的申請都非常積極。G縣政府曾于7月30日使用大額借貸資金轉(zhuǎn)入該縣合作醫(yī)療基金賬戶作為農(nóng)民個人籌資上報。9月20日，G縣政府把一份《關(guān)于撥付新型農(nóng)村合作醫(yī)療中央、省級財政配套經(jīng)費的請示》上報到H省財政廳、省衛(wèi)生廳，要求上級財政進行補助。10月中旬，H省衛(wèi)生廳在對相關(guān)情況進行檢查時發(fā)現(xiàn)，G縣已參加合作醫(yī)療人數(shù)與農(nóng)民個人繳納的資金存在明顯虛報。